舟山市地方立法研究中心
一、研究背景
高质量立法是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支持，近年来，提高立法质量，以高质量立法推进国家治理成为中央和地方工作的重点。党的十九大报告提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”，党的十九届四中全会进一步强调“完善立法体制机制”、“加快推进市域社会治理现代化”，要“坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。”国家的立法政策体现在法律的制定中同样受到关注，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第一条规定“为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用。” 十三届全国人大三次会议表决通过《中华人民共和国民法典》，更是将社会主义核心价值观、生态文明等理念融入立法之中，在基本民事权利的设定和保护等方面为国家治理体系和治理能力现代化奠定了深厚的制度基础。
地方治理的科学性是国家治理的重要组成部分，市域治理现代化是十八大以后中央在国家治理体系布局中的重要环节。2020年以来全球疫情肆虐，很大程度影响了各层级地方治理的有效性，并考量着地方治理能力。2020年的浙江省政府工作报告强调“推动重点领域立法、加强行政执法规范化建设、基本建成法治政府”以及“发展新时代‘枫桥经验’、‘最多跑一地’，加快推进社会治理社会化、法治化、智能化、专业化。”高质量地方立法对推进地方治理尤其是市域社会治理现代化具有举足轻重的作用。舟山市在2015年获得设区市的地方立法权后，围绕《立法法》的立法范围出台了许多与舟山市域治理相关的法规规章，例如《舟山市文明行为促进条例》《舟山市物业管理条例》《舟山市养犬管理条例》等法规，相应的立法体系逐渐形成。但从2016年制定第一部地方性法规开始，部分法规规章在实施过程中也呈现出立法质量不足、现实对应性欠缺等问题，需要进一步完善立法体系、提升立法技术、培养立法人才，推进舟山市域高质量立法。
二、高质量立法推动市域社会治理现代化内在机理分析
市域治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，高质量立法作为支撑治理现代化的重要工具，有其无法取代的功能和价值。治理是一定范围内的多元主体基于相应的治理目标，运用多样化手段对公共事务进行协同管理的过程和活动[1]，立法是对治理机制的制度化和规范化，对市域社会治理的推动有其特有的内在机理。
（一）市域社会治理现代化的基本内涵
推进市域社会治理现代化是在党的政策背景下的改革实践，应有治理的基本范畴和特性，需要从基本理念、主体运行、价值基础、实施保障等多角度分析其基本内涵。
1.市域治理体系具有较强的系统性
市域社会治理现代化是国家治理体系的重要内容，需要在治理的框架内构建治理现代化的基本体系，包括系统性设计主体、对象、内容、手段等。同样，市域社会治理现代化也是一项具有持久性的复杂工程，必须融入地方整体经济社会发展中统筹规划，进行顶层设计。党的十八大以来，市域社会治理创新已取得一定的阶段性成果，社会治理已从最初的碎片化转向更高层次的整体化推进。当前，市域社会治理现代化需要再找寻发展过程中存在的短板，进而走向精细化、系统化、科学化、制度化，从而促进社会治理的良性发展。
2.党建引领是新时代市域治理的显著特征
坚持党的领导是中国特色社会主义制度最大的优势和最显著的特征[2]。在市域社会治理中，加强党建引领，充分发挥党员在社会治理中的先锋模范作用，全面增强基层党组织在社会治理中的战斗堡垒作用，充分整合现有资源、积极鼓动多元主体参与，是推进市域治理现代化的根本举措。首先以党组织为核心，构建县区、街道、社区等网格化的管理服务平台，并构建双向服务与沟通机制；其次发挥党员自身榜样作用，以实际行动带头服务群众、带头推动社会治理现代化，努力提升社会治理的软实力；再次创新党建模式，增强“党组织+”多方联动，强化基层党组织对其他主体的工作指导以及全方位监督作用，确保党的领导真正落实到基层社会。
3.体现多元主体协同的治理共性
党的十九届四中全会提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。推进市域社会治理现代化，必须实现政府、社会组织、公众等利益相关者的协同治理。首先要厘清政府职责权限和角色定位，这是社会协同治理的核心所在，通过制定社会治理的法律法规，培育良好的社会服务体系，确保政府不越位、不缺位；其次努力提高人民群众的参与度，在这个流动性较高的现实社会中，增强社区成员的归属感与依赖感是调动居民主动性与创造性的前提与关键；再次充分发挥社会组织的主动作用，社会组织是政府购买服务的承担主体之一，建立健全激励机制，对于激发社会活力、鼓励社会组织依法参与社会治理具有重要作用。
4.构建以民为本，服务优先的价值基础
推进市域社会治理现代化，必须把“以民为本，服务优先”的理念融入到社会治理过程中，始终把群众需要与群众满意放在第一位。通过构建服务群众机制、及时倾听群众的利益诉求、扩大群众实现利益渠道，切实解决群众存在的难题与挑战，增加人民福祉。加强社区干部与小区之间的联动作用，以“微服务”改善基层社会“微循环”，实现服务群众的“最后一公里”。围绕破解难题、优化制度、提高服务能力、增强治理效能，切实把以人民为中心作为工作的重心，真正落实以民为本、服务优先。
（二）市域治理现代化立法支持的必要性
市域是国家治理层面的子系统，也可以说是国家治理在市域这一范围内的延伸拓展。治理现代化的立法支持必要性体现在以下两个方面。
其一，从宏观层面上进行分析，高质量立法促进了市域治理的体系化进程。《立法法》第七十二条规定：设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规[4]。可见地方立法重点围绕市域治理中的三个方面的内容进行立法体系的构建，和国家、省等上位法形成多层级的市域社会治理现代化的立法框架。
其二，从微观层次上进行分析，通过对市域治理现代化进行立法支持，能够从地方性法规本身规范治理主体的行为，促进治理有效、行为合规。市域治理现代化设计的领域方方面面，而地方性法规、规章的制定仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个范畴，因此立法的规范性和推动力实现相对有限。但通过地方性法规、规章的制定和实施，可以达到相应的治理效果：一是以立法的实施形成治理的法治效应，形成“法治化”治理的政策效应，并以部分领域立法的推行促进市域治理体系的全领域法治化的基本理念和思维；二是在城乡建设与管理等三个领域的治理立法，可涵盖多数社会主体参与的热点焦点问题，如《舟山市文明行为促进条例》的制定精准对接舟山创建全国文明城市的具体领域，将市域治理的重点领域与市民的日常行为紧密关联，又如通过《舟山市物业管理条例》的制定与实施，达到对小区、家庭活动的日常规范和引导，实际上将市域治理领域中的多角度、多层面的问题直接通过地方性法规的制度创设相融合，达到治理的精准和有效。
（三）市域社会治理现代化立法的基本逻辑
高质量立法意味着要处理“破”与“立”之间的关系，“破”意为要完善或取缔存在一定局限性的或不适应时代发展要求的立法；“立”意为要提高立法标准与水平，立法由低质量向高质量发展，既能满足百姓的诉求也能响应时代的发展。通过立法机关、执法部门、社会公众多元主体参与，围绕立法质量与法律法规执行的成效性进行比对，从而形成市域治理现代化与高质量立法之间的闭合回路，继而通过立法活动的开展相互促进彼此的发展。
首先，构建立法体系，做好立法机关的引领作用。影响立法质量的因素较多，例如，立法前调研程度，立法人员专业化知识的多少等。加强立法活动中各层面人员立法水平的提升、立法机关立法工作机制的完善，提高立法活动的社会影响力，并结合社会热点问题，以问题为导向，突出解决社会关注焦点，在此基础上构建基于社会治理现代化的立法体系。除此之外，做好立法机关评估机制建设，以第三方监督的形式来促进立法机关工作效率的提升，继而提高立法质量。
其次，构建执法体系，推进法规的全面执行。执法部门通过执行法律法规来规范社会治理活动，在市域层面构建不同区域和领域的执法监管网，以良法助推善治。通过执法部门的协同执法、联动管理，结合舟山在治理领域的“网格化管理”、“海上枫桥”等特有治理模式，既做好法规的落实和执行，也通过执法让社会公众了解地方性法规的基本要求，从执法层面助推市域社会治理现代化进程。
最后，构建守法体系，打通社会公众知法学法守法的双向渠道。社会公众作为法律法规的最后落脚点，其状态的改变或行为的优化能够反映出立法质量的高低。因此，立法机关需要畅通群众反馈路径，收集民众的反馈意见并开展研究论证，从而为完善修订法规规章提供参考。通过教育、宣传、反馈现有法规的多渠道沟通机制，逐渐在基层形成良性互动的守法体系，融合社会组织、企事业单位及基层群众的多元主体参与立法的过程，促使立法质量不断提升，再以高质量立法促进全社会的有效治理。实际上，舟山现有的几部法规如《舟山市文明行为促进条例》《舟山市物业管理条例》等在订立过程中均向基层征求了数百条意见和建议，较多层面体现了基层群众和社会组织的立法诉求。
三、舟山市现有地方性法规及其存在的问题
立法质量的高低对市域治理效果的影响作用十分明显。近年来舟山市基于市域社会治理需要稳步推进地方性法规的制定，取得了良好的治理效果，为舟山市域治理现代化奠定了较好的制度基础。
（一）舟山市地方性法规制定现状
自2016年以来，舟山市制定的实体性地方性法规包括《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》《舟山市文明行为促进条例》《舟山市城市绿化条例》《舟山市户外广告和招牌设置管理条例》《舟山市物业管理条例》《舟山市养犬管理条例》等，这些条例多以关注城市管理、社会治理等相应具体领域的现实焦点开展立法，对舟山市域治理的有效性推进具有积极意义。本文简单介绍一下相应的几部立法。
第一，《舟山市文明行为促进条例》。该《条例》共七章四十四条，于2018年实施，《条例》重点明确了政府的相关职责，提出了六条鼓励行为和十二条提倡行为，并在公共环境、公共秩序、交通文明、社区公共文明、旅游文明等方面划出三十一条“红线”，规定了相应的法律责任。其内容不仅涵盖了政府及其相关行政管理部门、单位在文明行为促进工作中承担的鼓励引导、违法惩诫、宣传教育、保障监督等职责，也包含了市民群众参与文明行为促进工作的方式、途径以及相关权利与义务，体现了舟山市文明行为促进工作主体的广泛性、方式的多样性、措施的实效性。从市民群众精神文明层面进行制度建构，加大民众的社会治理参与度，从市民参与社会治理的意识、基本行为规范等方面推进市域社会治理现代化有积极意义。
第二，《舟山市物业管理条例》。为了切实解决百姓关注的物业问题以及邻里纠纷，提升小区的治理能力与治理水平，深化并落实物业管理，通过社会各界人士的意见与建议，于2019年施行了《舟山市物业管理条例》，全文共八章六十七条，其中规定物业管理体制机制，在全市范围内普及物业管理，并强调了业主大会与业主委员会的筹备与设立，并给予业主委员会一定实权来开展社区治理，明确了政府管理部门、业主自治组织、物业服务企业和其他利益主体的权利、义务、职责及其相互关系，实现业主自治、专业服务、政府监管良性互动。总体而言，该《条例》通过物业小区的管理加强基层治理的力度，合理分配政府权力流向，构建政府监管和居民自治双向互通的治理格局，加快推动市域社会治理现代化的实现。
第三，《舟山市养犬管理条例》。为了保障广大市民的人身安全与健康，维护良好的公共秩序与环境卫生，助推文明城市创建，舟山市于2020年9月施行《舟山市养犬管理条例》，全文共六章四十七条，明确了犬类分区域管理制度，对重点管理区与一般管理区进行分区管理，并且重点明确管理体制，《条例》规定“建立由公安、综合行政执法、畜牧兽医、卫生健康、市场监督管理、住房城乡建设、生态环境、财政等部门参加的养犬管理协调和保障机制”，构建多部门联动监管网，除此之外，明确养犬管理制度，对犬只实行狂犬病强制免疫和重点管理区内的犬只实行一犬一证的准养登记制度，并规定舟山市行政区域内禁止饲养烈性犬，重点管理区内禁止饲养大型犬。该《条例》通过对特定治理内容（养犬行为）构建多方管理制度，以社会联动的形式建立犬类监管网，改变其从前无人管理的困境，助推社会治理现代化。
（二）地方立法中的相关问题分析
虽然我国在社会治理法律法规体系建设上取得了一定的成效，但是法律法规的质量与现实发展要求还是存在一定的衔接不足，而立法质量作为法治建设的第一道关卡，也是推动社会治理现代化的重要前提[5]。造成立法质量问题的原因除了立法技术有待提升外，还包括前期调研过于匆忙、法律论证程序不够等多个环节问题。当前与舟山市域治理相关的立法问题主要表现如下。
1.部分法规规章指向性不清晰
目前地方立法过程中，由于立法领域涉及多方面的利益冲突，会导致部分法规内容过于宏观，存在一定的执行性缺陷，对市域社会治理现代化的推动作用较小[3]，例如，《舟山市养犬管理规范条例》中的第十二条：“本市行政区域内禁止饲养烈性犬，重点管理区内禁止饲养大型犬。”但是《条例》中却没有指出什么是烈性犬，什么是大型犬，这就会造成概念上的偏误，从而导致法规在执行过程中受到阻碍。之后，养犬主管部门对相应的概念作了解释和界定，才进一步消除了执行中的困难。又如《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》中涉及海钓管理的相应规定，在立法前期调研和论证不够充分，在市政府出台实施办法后在执行中碰到一定障碍。
2.不同法规规章内容的逻辑衔接存在不足
法规规章的出台总存在时间上的先后，在2016年舟山开始研究起草第一部实体性法规开始，全市对近几年市级地方性法规的规划不充分，立法的主题和前期调研没有有效衔接，个别立法的研究和制定操之过急，造成前法与后法的逻辑性和衔接性存在不足。如以养犬为例，《舟山市文明行为促进条例》只规定“携犬只出户时不牵领或者由无民事行为能力人牵领”等个别行为需要受到处罚，对其他养犬的不文明行为未能全面规范，该《条例》对不文明行为的列举式内容很难涵盖全部与文明相关的行为。之后《舟山市养犬管理条例》则从单项法规角度全面规范养犬过程中的管理要求。两部法规立法时间有先后，但在立法适用上是否可以把违反养犬条例的部分内容纳入到文明条例，则存在一定的不确定。同样，市域立法还存在国家、省的上位法与本市立法之间在规范内容上是否存在重复，如何在同一类社会治理行为适用中，让政府、社会组织、社会公众获得系统性的立法感知，以促进适用法律法规的精准性，进而推进治理的有效性。
3.立法前调研重视程度不高
立法是一项严肃而且准确性要求高的科学技术活动，高质量的立法必须能反应出当前社会问题以及其解决方法，因此，立法前调研是整个立法过程必不可少的步骤。但是，在某些情况下，由于立法计划的时间限制等因素，制定部门会简化这一步骤或者减少此步骤的时间，这样会在法规规章的可行性与科学性上大打折扣，从而影响立法质量。在当前的立法体系构建中，立法前调研的重要性越来越大，无论是实地调研还是民意调查，都需要一定的时间和流程，以求做好立法的前期准备，构建立法质量基础。完善的立法前调研能够将法规规章需要制定的内容进行深度挖掘，使条例内容不流于表面。
立法前调研作为立法程序的第一步，其重视程度的高低反映了立法质量的高低，舟山地方立法制定过程中，所有立法活动虽然也安排在立法之前开展多层面调研活动，但深度和范围有限，对调研意见的全面分析和反馈机制没有有效建立。
4.立法后评估机制构建不完善
立法后评估是立法程序的后续步骤，是对法律法规的订立、执行等一系列行为后对其执行性与科学性的重新评估，分析其不足与需要完善的地方，并为下一次立法程序的开展做好思考准备。目前人大常委会、政府部门在逐渐加大对立法后评估机制建设的支持力度，然而舟山市的立法后评估机制的建设仍然处于初步探索阶段，尚未建立有效的评估执行体系，原因是一方面受制于立法后评估建设开启较晚，经验不足，另一方面主要是立法体系建设不完善，评估力量单薄，社会参与性差，很难没有构建完备的立法后评估体系。
四、高质量立法推动市域社会治理现代化的路径分析
以高质量的立法推动市域社会治理现代化，做好社会治理的法治前提准备，从法治角度带动社会治理现代化，也是国家治理体系和治理能力现代化实现的重要途径。高质量立法推动市域治理现代化主要通过构建高质量立法体系、推进高质量立法能力建设，形成法治保障，完善体制机制等方面实施。
（一）构建市域治理现代化高质量立法体系
市域治理现代化的基本理念是实现“良法”与“善治”，舟山市域治理的“良法”体系除了国家和省的上位法支持外，地方性法规规章的体系建设是高质量立法的重点。在当前的立法框架设计上，以城乡建设与管理等三个领域的立法领域开展科学谋划和规划，形成和舟山市域治理特色融合的高质量立法体系。
构建市域治理现代化的高质量立法体系需要开展充分调研，形成系统性、集成性、科学性的舟山市域治理立法体系。在市域治理立法进程中，需要充分关注几个领域的动态：一是国家治理体系和治理能力现代化推进的政策背景和发展动态，二是国家治理在上位法的体现以及对地方立法的要求，三是省内外设区市的地方立法进展情况和借鉴等，科学规划舟山的相应立法体系建设。立法的设置应当是当前社会关注的热点问题，是就解决具体问题而制定和实施的，但有些问题已经由上位法基本解决或将要解决的，如垃圾分类的问题，可能不一定由市一级的立法来推进，有些尚需要结合本市的特点开展调研和推进，如电动车等非机动车管理、养老服务、燃气管理等现实问题，以及涉及到舟山海岛、海洋特色的治理需要，也可以通过大量的调研、反馈等途径获得立法的信息。
高质量立法体系的构建还需要建立社会多元参与的立法后评估机制，对地方性法规实施后进行科学评估和反馈，结合这些评估内容对相应法规规章进行修改或废止。舟山市地方立法可以参考省内外的基本做法，制定立法后评估办法，完善立法后评估力量，建立科学有效的立法后评估机制。
（二）推进市域治理现代化高质量立法的能力建设
设区市的地方立法工作开展时间较晚，除了深圳、珠海等经济特区、杭州等省会城市、宁波等计划单列市开展较早并积累了一定的立法经验外，包括舟山在内的多数设区的市的地方立法经验较少，人才储备差，智库支撑少，较大程度影响了立法的质量，因此如何提升地方立法的能力建设也是高质量立法的重点。
1.专业立法人才队伍的建设和集聚。一是立法队伍建设应作为当地党委和政府人才管理部门的工作重点，并列出相应的人才支持经费通过引进、培养等方式形成地方立法的专业人才支持体系。二是形成柔性的人才使用机制，将省内外高水平立法专家作为舟山高质量立法人才队伍建设的有力支撑保障，在《立法法》三个领域集聚一定数量的市内外兼职立法人才和专家库，由人大、政府或政府委托的智库牵头开展系统性的研究工作，提升舟山地方立法的技术水平。三是广泛集聚市内外公共治理领域的专家形成立法人才的各领域专业性支撑，尤其在行业上具有丰富经验的政府官员、企业家、社会工作者等领域的专业人士，形成地方立法和公共治理领域融合的人才使用机制。
2.推进立法决策和实施部门的能力提升。基于立法工作是在党的领导下开展的系列工作，立什么法的最后决策权多在市委、市人大等决策群，地方性法规的制定部门基本是政府职能部门、政府综合部门、人大常委会的专业部门和综合部门，因此对于这些部门的立法决策能力、制定能力和执行能力的提升需要通过培训会、学习会等方式支持，并形成常态化。
3.深入推进高质量立法的智库建设。舟山市人大常委会、市政府在2019年底与浙江海洋大学合作成立了“舟山市地方立法研究中心”，该中心运行前后已经承接了大部分市域治理相关的地方性法规规章的起草、研究，成效显著。但因为舟山没有一个专门的法学类院校和专业，故智库的力量比较单薄，需要通过各方力量进一步推进智库在专业人士培养和引进、数据库建设、平台共享等方面的建设，为舟山高质量立法体系建设做好平台建设工作。
（三）形成市域社会治理的法治保障
强化社会治理法治保障是立法质量提升的动力。首先，落实司法透明机制，严格实施司法公开，通过案件透明化，审理公开化等形式，增强司法公信力和司法权威。其次，构建司法互动机制，加强司法部门和司法行政部门、社会公众的信息衔接，使得司法部门了解地方立法的制定背景和社会基础，吸收社会公众旁听具有典型性的市域社会治理案件，促进治理的审判-社会互动。最后，完善救济机制，除了依法执行司法裁决促使救济外，按照《民法典》规定的合法的自力救济行为也应在社会治理过程中给予支持和保障，司法机关在相应案件审理中应给予关注和彰显。
法治保障还需要构建完善的公共法律服务体系。首先，建立一体化、智能化的公共法律服务平台，政府部门通过加大法律服务供给力度，实现全业务、全时空服务，推进基本公共服务均等化，提高市域公共法律服务水平。其次，进一步完善法律援助制度，扩大对基层社会、底层群众因社会纠纷诉讼、调解的援助范围，提高援助质量，用好“海上枫桥”经验，坚持诉调结合。最后，进一步完善基层社区法律顾问制度，扩大群众知晓度，推动在各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，为社会提供多层次、可选择、市场化的法律服务。
（四）完善社会治理现代化体制机制建设
高质量立法推动市域社会治理现代化还需要进一步完善多元化治理体系，在社会治理领域进行机制创新，给立法提供良好的治理环境。首先，推进具有舟山特色的市域治理探索。近年来，舟山市域治理现代化探索中树立了诸多良好品牌，如普陀区“矛盾纠纷调处指导服务中心”的治理模式在全省推行，“海上枫桥”“东海渔嫂”的治理模式体现海岛海洋特色，浙江自贸区多年来推进油气全产业链营商环境建设上具有首创性的经验案例在全国推广等等，这些为舟山市域治理地方立法提供信息源和案例素材。其次，建立社会治理信息互动共享平台，政府部门在此平台上将社会信息及时公布公开，实现社会治理科学化和专业化，同时，健全完善信息反馈接收渠道，进一步提高社会治理的准确性和有效度。完善市域社会治理评价机制，形成完善的评价指标、规定合理的指标权重，对治理活动进行客观的评价。第三，出台促进社会组织发展的相关条例，促进社会组织的自我发展，界定好社会组织的职能范围，加强其参与社会治理的力度，完善社会组织监督管理机制，使其在社会治理过程中与政府治理活动的开展做到互补，更好体现市域社会治理现代化。
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